来源：中国税务教育
摘 要:政府间税收竞争是转轨期制度发现的内在机制,其理论基础是财政分权主义。我国政府间税收竞争主要是从提供税收优惠和优质公共产品及服务两个层次上展开的。在我国现实的体制框架下,政府间税收竞争的有效性还处在弱势状态。因此,还需要建立稳定的竞争规则和政治经济体制等相关配套措施,增强我国政府间税收竞争的有效性。
关键词:税收竞争;制度竞争;财政分权;地方保护主义
竞争是指个人或集团及国家之间的角逐,凡是两方或多方力图获得并非各方均能获得的某一东西时,就会有竞争。经济主体之间存在激烈的竞争,追逐的是经济利润和市场份额。政治主体之间也存在竞争,主要内容是制度竞争,它的主要形式是政府间竞争。本文主要分析转型期政府间税收竞争的理论及实践基础,税收竞争的主要方式及其有效性,并对我国政府间税收竞争的发展方向作了初步的研究。特别需要指出的是,本文主要研究地方政府间的税收竞争,不涉及中央政府与地方政府间的税收竞争以及其他政府层次的税收竞争。
一、转型期政府间税收竞争的内涵及理论基础
在转型时期,经济制度和政治制度都不成熟,从而构成了社会发展的障碍。建立一套完善而有效的制度体系构成了我国及众多转型期国家的主要任务。建构主义学派认为,在新古典主义的框架下可以由经济人通过成本利益分析选择出有效的国家政治经济制度。演进主义理论认为,个人理性在理解它自身的能力方面有一种逻辑上的局限,这是因为它永远无法离开它自身而检视它自身的运作。因此在演进主义者看来,社会活动主体间的竞争产生活动规则。竞争不仅是在特定秩序下的活动,竞争活动本身就是市场秩序的维护者;在平等市场环境下的竞争能够保证生命力旺盛的制度胜出,使之成为社会活动者共同遵守的规则。
所谓政府间竞争,是指政府之间围绕有形或无形资源的竞争,在很大程度上表现为制度竞争或体制竞争。它突出了内在规则和外在规则体系对于各辖区的成本水平以及辖区竞争力的重要性。正是这种竞争成为转型期政府运行体制有效性的裁判。政府间竞争作为制度竞争或规则竞争,主要在资金流动、劳动力流动、资源流动等方面展开。其中,政府间税收竞争是各层次政府竞争的重要手段或工具。通常来说,政府间税收竞争是指政府间为增强本级政府(及其所属部门)的经济实力、提高辖区(或部门)福利,以税收为手段进行的各种争夺经济资源及税收资源的活动。
政府间税收竞争的理论基础是财政分权理论,财政分权理论认为分权有利于各级政府发挥各自的积极性和主动性,满足各辖区社会公众对差异性区域公共产品的需求,从而提高整个社会的福利水准。也就是说,多级政府的财政体制更能实现资源的优化配置。我国财政分权的实践从20世纪80年代初期开始实施,如财政包干制度。这种财政包干体制确认了在地方自我发展过程中形成的所谓“地方产权”,保证了地方改革和竞争的利益不受侵犯。如果说早期的财政分权实践为我国各层次的政府间税收竞争提供了舞台,那么20世纪90年代中期的分税制改革则进一步承认了政府间税收竞争的利益格局。
二、转型期政府间税收竞争的特点和主要内容
1、政府间税收竞争的基本特点。
政府间税收竞争是政治活动主体在政治市场或税收市场上展开的活动,与一般经济市场的商品竞争有很大的差异,它构成了政府间税收竞争的特点。
(1)两个市场的参与者及其目的是不一样的。在一般经济市场上,参与者主要是追求利润最大化的企业家,他们主要提供一般产品和服务。在政治或税收市场上,参与者主要是作为“公共企业家”的政治决策者,其目标是多样化的,归结起来是提供较好的公共产品和优质的公共服务(包括正式制度),以赢得大多数选民的选票。
(2)政治活动主体的市场权力与普通经济主体的市场权力来源是不一样的。一般的经济市场权力来源于经济主体在竞争中获得的优势。税收市场权力并不是通过竞争获得的,或者说不是完全通过市场竞争获得的。因为税收权是国家权力的一部分,是通过分权而赋予各政府性经济主体的。一般经济市场权力的形成不仅是市场竞争的结果,更重要的是它本身就是维护市场竞争的重要力量。而税权格局的形成主要是维护制度竞争或者说维护分散的经济政策和财政政策结构。
(3)政治或税收市场的竞争程度与普通商品市场的竞争程度有很大的区别。普通商品市场的竞争程度取决于市场权力的集中程度,而这种市场权力的集中很可能受到反垄断法规的限制。而税权来源于国家权力,税收市场的竞争程度取决于国家权力在各级政府部门间的分布或集中程度。2、政府间税收竞争的主要内容。
一国或地区经济的发展主要靠资本、劳动力及其他资源来推动,因此我国转型期政府间竞争也主要体现在资金流动、劳动力流动及其他资源流动等方面。地方政府间的税收竞争主要是两方面的,其一是通过给予各投资方及优秀人才以较多的税收优惠,其二是在给定的财政(税收)收入条件下提供更多更优质的公共产品和公共服务。改革开放初期的政府间竞争主要是在第一层次上展开,是政府间税收竞争的低级阶段。20世纪90年代中后期,地方政府间的竞争则主要是在第二层次上展开,第二层次的竞争超越了第一层次上简单的税收优惠政策体系,更注重通过配套措施提升税收优惠政策的有效性。地方政府间竞争的主要手段具有雷同性,致使地方政府间的竞争大都是兄弟竞争或同构竞争,竞争相当激烈且残酷。这也是各地重复建设比较严重的一个原因。
(1)第一层次的政府间税收竞争主要是税收优惠的竞争,是通过税收立法、司法及行政性征管活动来实现的。其中,对区外资金、区外优秀人才及其它区外经济资源①主要是通过税收立法来给予优惠,对辖区内原有资金主要是通过行政性税收征管及税收司法来实现优惠。比如,在改革开放初期我国在东南沿海局部地区对外商投资者给予了大量税收优惠,吸引了大批外资落户该地域,从而在地区经济竞争中处于优势地位。这种全面优惠制度通过《中外合资经营企业所得税法》和《外国企业所得税法》②及其实施细则和各种税收规章制度加以确定和规范③。对区内原有企业则是通过税收征管和税收司法,使之享受比区外企业优越的税收待遇,从而成功地使之留在原辖区内。比如,这些企业可以享受地区性的税收返还及有关减免税优惠。
(2)第二层次的政府间税收竞争则是以税收手段和其他配套措施为内容,通过提供优质公共产品和公共服务来实现的。一方面,地方政府通过税收手段筹集了大量资金,具有提供优质公共产品和公共服务的财力。另一方面,地方政府通过改善区域性基础设施和公共服务系统,提供良好的投资和生活环境,吸引资本和高素质的劳动力。比如,现在各地都在大力建设交通和通讯系统,改善城市环境及形象,抓好硬件设施建设。在硬件设施之外,部分地方政府开始注意到软件环境的重要性,提供优质服务成为政府间竞争的重要内容。它主要体现在地方政府办公系统的法制意识、服务效率和质量、政策的透明性和公开度等方面。严格意义上讲,我国现有行政系统在这些方面做得很不够,很难适应加入ＷＴＯ的要求。因此,提供优质公共产品和公共服务(特别是提供优质公共服务)不仅是国内地方政府间竞争的要求,而且是适应国际间政府竞争的要求。
三、我国政府间税收竞争的有效性分析转型期的政府间税收竞争是现代高效的政治经济运行体制的发现机制。如果缺乏有效的政府间税收竞争,则会使各层次政府陷于僵化的运行状态。幸运的是,我国的改革开放国策给予了各层次地方政府之间进行竞争的充分条件。同时,我国的改革属于自下而上的改革,它本身要求地方或基层具有改革和创新的条件和动机。按照制度经济学的理论,制度变迁有强制性变迁和诱致性变迁之分。20世纪70年代末期以来的改革以“摸着石头过河”为特征,下放了各层次地方政府改革和创新的利益,从而形成了以诱致性变迁为主、强制性变迁为辅的制度变迁过程。正是在这种背景下,政府间的税收竞争才逐渐展开。从我国20余年改革开放的进程看,正是地方政府间为引进外资、引进技术和人才以及其他经济资源而展开的(税收)竞争深化了改革和开放,改进了政府体系的运作机制,提高了政府公共服务和公共产品的质量。但是我国目前的政府间税收竞争还有很多问题,还没有达到预期的目标,需要进一步改进政治经济体制,发挥政府间税收竞争的作用。
1、我国现有体制下缺乏稳定的竞争性政府主体。
在我国社会经济转型期,政府机构的层次性得到法律的稳定性保障,确认了竞争性政府主体的相对稳定性。但是,由于我国现实的政治体制,政府官员的任免具有较大的不确定性;而行政首脑对政府活动具有超强影响力,因此不确定性的政府官员(特别是首脑)任免机制危及到竞争性政府主体的稳定性。同时,在我国单一制的国家政治体制框架下,高层次政府对下级政府的强制权力过多,基层政府官员对高层政府官员的依赖性相对较高,造成低层次政府竞争性主体的地位缺乏较高的稳定性。
2、转轨时期我国的竞争性规则具有不稳定性。
建国以后,我国相继颁布了宪法及一系列法律准则,确认了我国社会政治经济活动规则的稳定性。但是,自20世纪70年代末期改革开放以来,我国社会政治经济进入了转型期。国家转型期的基本特征是政治经济体制不断突破原有的框架限制,创建适应社会发展需要的行为规则。新规则的建立是一个长期的、痛苦的过程,是一个不断违背原有规则、构建新规则的过程。这个过程常常危及现有国家宪法和其他基本法律的权威,因而其与现有体制的冲突是不可避免的。而政府间的税收竞争作为一种制度发现的程序,其目的也在于不断改变或改良旧有规则,提高其运行效率。政府间税收竞争不断打破旧有规则建立新秩序的同时,不仅要改变政府独立活动的规则,而且要涉及到地方政府博弈规则的变更和完善,从而使政府间税收竞争的运行环境更加复杂和不稳定。这就使得政府间税收竞争的效率受到很大的影响。
正是由于我国政<
